正版码报|码报资料开奖结果

環境修復法律責任問題研究

時間:2018-07-04 10:17:00作者:王天穎 陳惠濱新聞來源:《人民檢察》

評論投稿打印轉發復制鏈接||字號

   ——以國務院《土壤污染防治行動計劃》為分析視角

  王天穎* 陳惠濱**

  *最高人民檢察院民事行政檢察廳員額檢察官,全國檢察業務專家;

  **福建省人民檢察院民事檢察處助理檢察員。

  隨著2016年國務院《土壤污染防治行動計劃》(以下簡稱《行動計劃》)的出臺,環境污染防治受到日益關注。全國人大常委會授權檢察機關在13個省、自治區、直轄市開展檢察機關提起公益訴訟試點工作以來,公益訴訟制度已為維護生態環境、防治環境污染發揮了重要的作用。自2015年7月至2017年6月,試點地區檢察機關共辦理公益訴訟案件9053件,其中訴前程序案件7903件、提起訴訟案件1150件,起訴案件中,法院判決結案437件,全部支持了檢察機關的訴訟請求。檢察機關提起公益訴訟工作進展順利,取得較好成效。結合當前《行動計劃》新政和公益訴訟的司法實踐,系統研究環境修復法律責任,具有十分重要的意義。

  一、環境修復法律責任的屬性

  (一)環境修復法律責任的形態系“恢復原狀”

  我國環境保護法第六十四條規定:“因污染環境和破壞生態造成損害的,應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任。”侵權責任法第十五條則規定了停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉、消除影響并恢復名譽等八種責任方式。環境修復責任包括由被告根據環境損害情況,以自己直接履行行為來承擔修復受損環境的責任。最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《司法解釋》)第二十條規定:“原告請求恢復原狀的,人民法院可以依法判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。無法完全修復的,可以準許采用替代性修復方式。人民法院可以在判決被告修復生態環境的同時,確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用;也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用。”由此可見,司法實踐認可承擔尚未實際發生的修復費用亦是承擔“恢復原狀”責任方式的實現方式。如果將承擔修復費用認定為賠償損失,由于賠償針對的損失應當是價值已實際減少的部分,對尚未實際發生的修復費用而言,則難以得到支持,也與法理不符。而若將其環境修復法律責任定位為“恢復原狀”,則不存在前述問題。故筆者認為,環境修復的侵權責任形態應納入“恢復原狀”的范疇,承擔尚未實際發生的修復費用亦是承擔“恢復原狀”責任方式的一種。

  (二)承擔修復費用已成為“恢復原狀”的主要內容

  從司法實踐來看,環境修復“恢復原狀”既包括要求被告直接履行修復受污染環境,也包括判決被告承擔環境修復費用。在筆者所考察的10個案例中,有8個案例法院支持了起訴方的訴訟請求,該8個案件中法院的判決主文中均包含了以支付修復費用判決被告承擔恢復原狀責任的內容,而判決被告直接履行行為恢復原狀的僅有2個。在環境公益訴訟案件中,由于資質和專業能力的限制,直接判令被告恢復原狀、修復受損環境的案件較少,更多的是以承擔修復費用的方式,具體表現為委托有資質的機構出具修復方案和預估修復費用,或者以招投標的形式確定修復費用,將環境修復責任具體化、規范化,承擔修復費用已成為“恢復原狀”的主要內容。

  此外,值得一提的是,從本文所參考的10個案例的判決主文來看,在金錢賠償方面,司法實踐并未對環境修復費用和服務功能損失費用作嚴格區分。其中,在廣東省廣州市中級法院(2016)粵01民初51號判決書中,法院認定某評估機構在對涉案環境損害進行量化時,雖確定了損害數額結果呈區間范圍,原告的主張在該區間范圍有法律依據,但并未區分該賠償款屬于修復費用還是服務功能損失費。從“恢復原狀”和“賠償損失”的區分來看,恢復原狀侵權責任系指使受損的財產恢復原有價值及狀態,賠償損失是指價值減少的部分由賠償損失責任來承擔。此外,相當一部分案例還運用了虛擬治理成本法。虛擬治理成本是以數字模型模擬計算環境的修復成本,系環境修復的表現形式之一,本質上屬于環境修復費用,而不是“服務功能損失費”。從責任形式區分來看,環境修復費用屬于“恢復原狀”的范疇,而非“賠償損失”的范疇,“服務功能損失費”屬于“賠償損失”的范疇,而非“恢復原狀”的范疇。

  (三)環境修復“恢復原狀”的對象系可修復但未修復的受損環境

  環境修復“恢復原狀”的對象應當是可以修復但尚未修復的環境,這包括以下含義:一是環境應當具有可修復性。具有可恢復性是前提,如環境受到核廢料污染后不具有可修復性,或修復成本過高不具有經濟性,則不能適用“恢復原狀”的責任形式。二是直接履行“恢復原狀”的行為人應具備修復能力。實踐中,一部分環境僅受到物理損害,修復相對容易,行為人也具備修復能力和具有修復意愿,可判決其直接履行“恢復原狀”行為;而部分環境污染比較嚴重,修復必須具備一定的資質,非專業人士難以修復,對此,山東省東營市中級法院(2015)東環保民初字第1號判決書認為,處置危險廢物必須由具有專門資質的公司處理,行為人不具有專業資質和能力,則難以直接履行“恢復原狀”的行為,只能判令其承擔修復費用。三是環境尚未得到修復。

  二、環境修復的法律困境

  (一)環境修復“恢復原狀”的“原狀”目標模糊

  環境修復就是要“恢復原狀”,但“原狀”作為環境污染修復的終極目標,是一種什么樣的存在,需要結合法律規定和具體操作層面作進一步的明確。環境污染修復最終目標的確定是實踐中環境污染修復工程普遍面臨的問題,它是判斷環境污染修復完成與否的尺度,也直接影響到具體修復費用的承擔等。

  關于“原狀”的標準,主要有以下兩種觀點:一是認為原狀是與未破壞前的環境資源完全相同的狀態;二是認為原狀是相對的概念,根據環境未來使用用途所需要的狀態,只要將環境要素的質量恢復到其環境質量標準的要求即可視為恢復了原狀。第一種觀點將受污染環境完全恢復到污染前狀態,被稱為“環境主導模式”;第二種觀點將污染環境的整治與環境再利用計劃相結合,被稱為“效益主導模式”。由于我國侵權責任法第十五條規定了“恢復原狀”作為責任方式之一,《司法解釋》第二十條規定了“原告請求恢復原狀的,人民法院可以依法判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能”,由此可見,我國立法規定的“原狀”采“環境主導模式”說。但從嚴格意義上講,環境受到污染和破壞后,恢復原狀包括內在功能和外表狀況幾乎是不可能的事情,所謂的恢復原狀只是最可能地接近,環境資源的破壞具有不可逆轉性,因此恢復至與破壞前完全相同的狀態幾乎不可能;且從舉證責任來看,原有環境狀態如何證明,又以何種標準來量化證明修復后的環境與原有環境一致,法院審理中如何將修復后的狀態與破壞前的狀態進行比較,幾乎都是不可能的任務。“環境主導模式”在理論上幾乎不具有可操作性。因此,從各國立法來看,多數環境污染防治經驗相對發達的國家,如美國、荷蘭均采取“效益主導模式”,將污染環境的整治與再利用計劃相結合。從操作層面來看,單純地要求將環境恢復到受污染以前的質量水平,在實際中反而限制了環境修復制度的運行。相比之下,“效益主導模式”更為務實,更有利于促進環境修復制度的發展。

  當前,環境污染公益訴訟案件的判決更多的是以承擔修復費用的方式,將“恢復原狀”予以具體化。原因之一也在于單純以“損害發生之前的狀態和功能”判斷“恢復原狀”與否,必然會造成判決執行上的困難,也不符合司法最終解決原則的宗旨。世界各國已建立起各種修復標準制度,其區別僅在于修復標準精細化到什么程度、管控模式是否采取質量標準體系和風險評估體系等。《行動計劃》也已明確提出要系統構建土壤污染防治的標準體系,以修復標準制度確定“恢復原狀”的目標,已成為環境修復主流發展趨勢。

  (二)環境修復法律和標準體系的缺失

  在上文分析的基礎上,筆者認為,環境修復過程中存在的問題主要體現在:

  一是法律體系缺失問題嚴重。目前我國的環境總體上形勢嚴峻、不容樂觀。特別是土壤污染防治領域,立法整體滯后,缺乏一部土壤污染防治的基本法。在水污染、大氣污染防治等領域,已有了《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》,而土壤污染防治法卻遲遲未能出臺。目前關于土壤污染防治的法律條款散見于環境保護法、農業法、固體廢物污染環境防治法等有關防治土壤污染的相關規定,條文之間缺乏系統性,且多數是宣誓性條款,無細目規定與其配套,缺乏可操作性。從國外的立法實踐來看,德國有聯邦土壤保護法專門用于土壤保護,日本有土壤污染對策法、農業用地土壤防治法用于整治土壤污染,而我國目前土壤污染防治的基本法還處于立法空白狀態。同時,在司法實踐領域,環境損害賠償制度的實體法乃至程序法都未能達到完善程度。環境污染防治立法的長期滯后不利于有效遏制環境污染趨勢,也不利于盡快保護尚未被污染的環境。

  二是現有標準也難以滿足環境修復需求。環境質量標準是衡量環境質量的重要尺度,是規制污染法規體系的重要組成部分。早在1995年,我國已頒布實施了《土壤環境質量標準》(GB15618-1995)。該標準為保護土壤發揮了積極作用,但其不足之處也很明顯,已難以適應土壤現狀。如該標準未根據用途對土壤進行分類,且監測指標僅局限于8項重金屬、2項有機物殘留指標,數量偏少,且僅規定的2項有機物農藥六六六和滴滴涕已停產多年,列入規定的8項重金屬標準過于寬松。2014年,環境保護部(現為生態環境部)、國土資源部公布的《全國土壤污染狀況調查公報》對該10項污染物以外的第11項污染物多環芳烴進行調查,發現該項污染指標也已達到前述10項污染物的平均水平,但遺憾的是,監測范圍也僅局限于11項污染物,其他種類的有機物污染未能列入《土壤環境質量標準》,也未能列入監測范圍。同時,土壤修復工作也沒有可以依據的強制性國家標準,包括修復的啟動標準、方法標準、目標標準都缺乏可操作性的依據。如江蘇省常州市中級法院(2014)常環公民初字第2號案中,法院以該公眾意見作為重要參考并酌情確定環境生態修復方案;在江蘇省徐州市中級法院(2015)徐環公民初字第4號一案中,法院以被告既不申請重新鑒定,也不能提供計算治理成本的其他方案及證據為由,認定價格鑒證結論可以作為認定依據;在江蘇省常州市中級法院(2015)常環公民初字第1號案件中,法院將制訂土壤修復方案的責任交由被告履行,直接判令被告委托有土壤處理資質的單位制訂土壤修復方案。修復標準的缺失,導致司法實踐中適用法律無法統一,難以保證成效。

  (三)責任主體確定方面的問題

  責任主體的確定是環境修復的首要和核心問題。侵權責任法第六十五條規定:“因污染環境造成損害的,污染者應當承擔侵權責任。”最高人民法院《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環境侵權責任糾紛案件司法解釋》)第一條規定:“因污染環境造成損害,不論污染者有無過錯,污染者應當承擔侵權責任。”我國環境修復責任立法一直貫徹“誰污染、誰治理”的原則。從現有判決案件的內容來看,我國現有司法實踐對責任主體的爭議焦點還集中在被告是否為污染者的問題上,如果現有證據無法證明其實施了污染行為,不是污染者則無責任。筆者認為,雖然侵權責任法和最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》作了污染行為和損害后果因果關系的舉證責任倒置規定,但根據《環境侵權責任糾紛案件司法解釋》第六條的規定,證明被告實施污染行為的舉證責任依然是原告承擔。

  在現有體系下,僅以污染者作為責任主體,造成了司法實踐中責任主體認定存在諸多困難。由于環境污染從產生到造成損害滯后時間較長,具有隱蔽性、長期性和累積性等特點,而且環境污染對人體健康產生損害的途徑較為復雜,使得在法律上認定“污染行為”的實施及“行為與損害結果的因果關系”來確認責任主體變得十分困難。如對混合著各種污染物的土壤,如何區分和確定污染物的來源進而進行責任主體的認定?又如,對存在歷史性污染的土壤,責任認定時土地使用權已發生多次更迭、污染企業已經消亡或無法查清污染發生的事實,歷史遺留的責任識別十分困難,如果要進行嚴格的歸責,將耗費巨額人力物力成本。在江蘇省常州市中級法院(2016)蘇04民初214號判決書中,法院以案涉地塊上的生產企業歷經多次產權變更、且案涉地塊環境污染系數十年來化工生產積累疊加造成、原告未能提交可以清晰界定三被告與改制前各個階段生產企業各自應當承擔的環境污染侵權責任范圍、責任形式、責任份額以及責任金額的證據為由,判決駁回原告的訴訟請求。在技術上,要嚴格區分和確定污染物的來源進而進行責任追究,幾乎是不可能的,法院要求提供這方面清晰界定的證據,過于嚴苛。當前此類民事公益訴訟案件的占比不高,這和民事公益訴訟中“污染行為”的責任主體認定難是分不開的。在現有的制度體系下,責任主體的認定難,已成為環境污染防治的嚴重掣肘。

  ......

  更多內容詳見2018年《人民檢察》第10期,或關注人民檢察雜志公眾號。

[責任編輯:張衛婷] 上一篇文章:刑事證據收集審查指引的創制與完善
下一篇文章:刑事程序法治理論的新發展

 網站地圖

檢察日報社簡介 關于我們 聯系我們 采編人員 廣告服務
Copyright © 2018 JCRB.com Inc. All Rights Reserved. 正義網版權所有 未經授權 嚴禁轉載
京ICP備13018232號-3 國家廣電總局信息網絡傳播視聽節目許可證:0110425號
網絡文化經營許可證 京網文[2011]0064-023號 京公網安備 11010702000076號
企業法人營業執照 廣播電視節目制作經營許可證 互聯網出版許可證 信息網絡傳播視聽節目許可證
違法和不良信息舉報電話:010-68630315-8128
網絡違法犯罪
舉報網站
經營性網站
備案信息
違法和不良
信息舉報中心
12321網絡不良與
垃圾信息舉報受理中心
12318全國
文化市場舉報
電信用戶
申訴受理中心
正版码报 2018年最赚钱的小饰品 开心农场中文版下载 老时时彩历史开奖记录 王牌三肖六码3肖6码 玩老虎机的技巧包赢 埃及女神推币机 欢乐推筒子二八杠下载 开火车啦水果机手机版 AG夏日营地app 为何中石化最赚钱