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最高人民檢察院第十三批指導性案例解讀

時間:2019-04-04 11:17:00作者:新聞來源:《人民檢察》

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  最高人民檢察院第十三批指導性案例解讀

  │萬 春* 缐 杰** 張 杰***

  2018年12月12日,經最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第十一次會議審議,最高人民檢察院發布了第十三批指導性案例,包括陜西省寶雞市環境保護局鳳翔分局不全面履職案等三件指導性案例。為更好地促進指導性案例在實踐中的應用,現就案例中涉及的相關問題作如下解讀。

  一、最高人民檢察院發布第十三批指導性案例的意義(略)

  二、第十三批指導性案例的簡要案情、要旨和指導意義

  (一)陜西省寶雞市環境保護局鳳翔分局不全面履職案

  該案基本案情:陜西長青能源化工有限公司(以下簡稱“長青能化”)在甲醇項目試生產期滿后未停止生產,造成燃煤鍋爐大氣污染物排放值持續超標。陜西省寶雞市環境保護局鳳翔分局雖有罰款等履職行為,但未依法全面履職,違法生產行為及顆粒物超標排放持續存在。鳳翔縣檢察院在發出《檢察建議書》未實現應有效果的前提下,依法提起行政公益訴訟,法院判決寶雞市環境保護局鳳翔分局未依法全面履行環境監管職責的行為違法。

  該案例主要闡明:行政機關在履行環境保護監管職責時,雖有履職行為,但未依法全面運用行政監管手段制止違法行為,檢察機關經訴前程序仍未實現督促行政機關依法全面履職目的的,應當向法院提起行政公益訴訟。

  該案指導意義:一是檢察機關在訴前程序中,要圍繞行政機關不依法履職或者不全面履職行為的客觀表現、主觀過錯、與國家利益或者社會公共利益遭受侵害后果的關系以及相關的法律依據、政策要求、文件規定等全面收集、固定證據,對違法事實進行調查核實,在查清事實的基礎上依法提出檢察建議,督促行政機關糾正違法、依法履職。二是對行政機關不依法履行法定職責的判斷,應以法律規定的行政機關法定職責為依據,對照行政機關的執法權力清單和責任清單,以是否全面運用法律法規和規范性文件規定的行政監管手段制止違法行為,國家利益或者社會公共利益是否得到了有效保護為標準進行判斷。通過這一案例,明確了行政機關不依法全面履職的具體涵義和判斷標準,為今后開展公益訴訟工作提供了參考和依據。

  (二)湖南省長沙縣城鄉規劃建設局等不依法履職案

  該案基本案情:長沙威尼斯城房地產開發有限公司(以下簡稱“威尼斯城房產公司”)開發的房產項目將原定項目建設性質、規模、容積率等作出重大調整后,未重新報批環境影響評價文件即開工建設。行政部門雖有處罰行為但未能制止違法建設。湖南省長沙市檢察院經調查核實后,依法發出檢察建議,并根據執法成本較小社會效益較大的原則提出了可行的解決方案,最終督促行政機關依法履職,威尼斯城房產公司違法建設行為被制止并接受處罰,取得良好的社會效果和法律效果。

  該案例主要闡明:檢察機關通過檢察建議實現了督促行政機關依法履職、維護國家利益和社會公共利益目的的,不需要再向法院提起訴訟。

  該案指導意義:檢察機關辦理公益訴訟案件,應當著眼于維護國家利益和社會公共利益的目標,加強與行政機關溝通協調,注重各項實際措施的落實到位,充分發揮訴前程序的功能作用,努力實現案件辦理政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。通過這一案例,明確了檢察機關依法提出檢察建議后,還要積極有效開展工作,督促違法行為得到糾正。

  (三)曾云侵害英烈名譽案

  該案基本案情:曾云在微信群公開發表言論,侮辱謝勇烈士名譽,造成了較為惡劣的社會影響。江蘇省淮安市檢察院經訴前程序征求謝勇烈士近親屬意見后,對曾云提起民事公益訴訟,依法追究了曾云侵權責任。

  該案例主要闡明:對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽,損害社會公共利益的行為人,英雄烈士近親屬不提起民事訴訟的,檢察機關可以依法向法院提起公益訴訟,要求侵權人承擔侵權責任。

  該案指導意義:英烈名譽是民族精神的體現,是引領社會風尚的標桿,絕不允許惡意侮辱。英雄烈士的姓名、肖像、名譽和榮譽等是社會正義的重要組成內容,承載著社會主義核心價值觀,具有社會公益性質。侵害英雄烈士名譽就是對社會公共利益的損害。對于侵害英雄烈士名譽的行為,英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的,檢察機關應依法提起公益訴訟,捍衛社會公共利益。該案例是首例檢察機關英烈保護民事公益訴訟案例,為檢察機關開展英烈權利保護公益訴訟工作提供了實踐依據。

  三、第十三批指導性案例說明的主要法律問題

  (一)行政機關依法全面履職如何判斷

  檢察機關提起公益訴訟工作中,關于行政機關是否依法全面履職,是一個常見的需要明確的問題。陜西省寶雞市環境保護局鳳翔分局不全面履職案較好地說明了這個問題。對此,應以法律規定的行政機關法定職責為依據,對照行政機關的執法權力清單和責任清單,從三個方面進行判斷:一是是否采取有效措施制止違法行為;二是是否已全面運用法律法規和規范性文件規定的行政監管手段;三是國家利益或者社會公共利益是否得到了有效保護。最高人民檢察院通過相關文件及陜西省寶雞市環境保護局鳳翔分局不全面履職案這一指導性案例對實踐中存在疑難的依法全面履職標準問題作出了具體說明。

  (二)檢察機關在訴前程序如何提出檢察建議

  湖南省長沙縣城鄉規劃建設局等不依法履職案是通過訴前程序解決問題的典型案例。該案例主要說明了檢察機關在行政公益訴訟中如何根據行政成本最小的原則,恰當提出檢察建議,促進違法行為整改。2018年修訂后的人民檢察院組織法第二十一條規定,檢察機關依法提起公益訴訟時,可以進行調查核實,并依法提出檢察建議。有關單位應當予以配合,并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復檢察機關。調查核實是公益訴訟訴前程序中一項重要工作。檢察機關開展訴前調查,應當圍繞行政機關的法定職責、權限和法律依據;行政機關不依法履職的事實;國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實及狀態以及其他需要查明的事實開展調查。湖南省長沙市檢察院在湖南省長沙縣城鄉規劃建設局等不依法履職案訴前程序中主要查明了長沙縣城鄉規劃建設局等三行政機關的法定職責,行政機關違法行使職權或者不作為的情況及證據、國家利益或者社會公共利益受到侵害情況及證據。同時,在訴前程序開展調查核實后,著眼于切實維護國家利益和社會公共利益的目標,根據執法成本較小社會效益較大的原則提出了可行的解決方案。這主要是考慮長沙威尼斯城四期項目是當地的重點工程,群眾比較關注。如果依法撤銷威尼斯城四期項目第6棟的建設工程規劃許可證和建筑工程施工許可證,可能損害數量眾多不知情群眾利益。湖南省長沙市檢察院經充分調查,并與行政機關反復溝通協商后,認為將星沙自來水廠取水口上移,變更飲水水源地保護區范圍的執法成本最小,建議采取這種整改措施。這些工作充分說明:檢察機關在依法提出檢察建議后,又和行政機關、政府部門加強聯系和溝通,促進相關建議落實,促進訴前程序取得了良好效果。該案例說明檢察機關通過檢察建議實現了督促行政機關依法履職、維護國家利益和社會公共利益目的的,不需要再向法院提起訴訟。

  (三)英烈名譽為什么是一種公共利益

  《中華人民共和國英雄烈士保護法》(以下簡稱“英雄烈士保護法”)第二十五條規定:“英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的,檢察機關依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽,損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。”曾云侵害英烈名譽案集中說明了英烈名譽為什么是一種社會公共利益。該案例說明:英雄烈士行為是國家民族精神的體現,英雄事跡是社會主義核心價值觀和民族精神的體現,是引領社會風尚的標桿,英雄烈士名譽等權利不僅屬于英雄烈士本人或者其近親屬,更是社會正義的重要組成內容,承載社會主義核心價值觀,具有社會公益性質。

  (四)檢察機關保護英烈名譽民事公益訴訟中如何履行訴前程序

  英雄烈士保護法賦予了檢察機關英烈保護公益訴訟職能后,曾云侵害英烈名譽案系檢察機關辦理的全國首例英烈保護民事公益訴訟案件。檢察機關在辦理該類案件時,很多具體程序問題有待探索。該案例說明檢察機關辦理保護英烈名譽公益訴訟案,既要借鑒既有的民事公益訴訟制度,同時又要在目前法律尚沒有明確規定或者規定不具體時,在法律精神的指引下,在法律規定框架內進行探索。例如,因英雄烈士保護法對檢察機關提起英烈保護民事公益訴訟如何履行訴前程序沒有明確規定。根據現有法律、司法解釋規定檢察機關對“生態環境和資源保護、食品藥品安全領域”提起民事公益訴訟可通過公告履行訴前程序,公告對象是法律規定的機關和社會組織。而英烈保護公益訴訟訴前程序的對象是英雄烈士的近親屬,訴前程序對象的不同決定了不宜一律采取公告的方式履行訴前程序,應當根據英雄烈士近親屬的具體情形采取不同的方式履行訴前程序,對于英雄烈士有近親屬的,可以借鑒該案例中當面征詢烈士近親屬是否提起訴訟的意見的形式,既充分保證近親屬的訴權,又有利于實現效率原則。對于英雄烈士沒有近親屬或者近親屬下落不明的,檢察機關應當通過公告的方式履行訴前程序。

  *最高人民檢察院檢察委員會專職委員、法律政策研究室主任;

  **最高人民檢察院法律政策研究室副主任;

  ***最高人民檢察院法律政策研究室綜合指導處處長。

  (摘自《人民檢察》2019年第3期)

[責任編輯:馬志為] 下一篇文章:德國刑事協商制度的新動態

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